內容摘要：隨著不起訴案件數量呈現逐年上升的趨勢，不起訴案件非刑罰治理問題日益凸顯，反映出還存在觀念認知、程序銜接、機制完善等方面的問題癥結。在新時代背景下，檢察理念和檢察職能在不斷更新調整，需更加積極能動履職，推動完善檢察機關不起訴制度，最大限度地促進社會治理水平和治理能力的提升。
關鍵詞：不起訴 刑行銜接 非刑罰治理
一、問題的提出
隨著刑事犯罪結構的變化，“少捕慎訴慎押”刑事司法政策深入推進，以及認罪認罰、刑事和解等制度日益深化，刑事案件不起訴率呈現逐年上升的趨勢。與此同時不起訴案件的后續處理問題，尤其是推動刑行銜接機制建設，實現輕罪問題有效治理是檢察機關亟待思考和探索的一個重要問題。但在司法實踐中，大部分不起訴案件將不起訴決定作為案件辦結的終點，非刑罰治理問題尤其是刑事司法和行政執法銜接不到位的情況普遍存在，未實現對被不起訴人違法犯罪行為的有效糾正，造成刑事處罰和行政處罰的失衡，“與罰當其責”的法治精神不符，易引發“不起訴就是無責”的錯誤導向，影響司法公正和司法權威，以下列案例為例：
2021年10月，張某飲酒后，駕駛二輪電動車在國道上行駛時與一輛小型轎車相撞，造成兩車受損和張某受傷，事后交警對張某進行了酒精檢測，發現其血液酒精含量為119mg/100ml。另查明張某無駕駛證，其駕駛的二輪電動車未登記掛牌。
在辦理該案過程中，雖然經司法鑒定認為張某駕駛的二輪電動車屬于機動車范疇，但交管部門并沒有對該車按照機動車進行掛牌管理，該車是否是機動車存在技術鑒定和行政管理不一致的情況，導致是對張某作絕對不起訴還是相對不起訴存在較大爭議。承辦檢察官認為，張某飲酒駕車的行為是一個違法行為，應當進行負面評價，從懲處違法行為，教育、警示張某的角度出發，采納鑒定意見對該車性質的認定，對張某作相對不起訴。一直以來，經鑒定機構機動車是否入罪，是否有違罪刑法定原則存在較大爭議，導致實踐中處理結果存在差異，同時電動車認定問題還涉及到對張某如何進行行政處罰問題，如果按照機動車進行行政處罰面臨該車未掛牌管理難題；如果按照非機動車進行行政處罰，根據《道路交通安全法》第八十九條，只能處警告等較輕處罰。因而對張某作相對不起訴處理，也是對上述問題綜合考量后的結果。用相對不起訴決定來規制張某的行為，而未對張某進行任何行政處罰，一定程度上反映了刑事司法和行政執法還存在銜接和運用難題。
為此，我們對2020年以來辦理的不起訴案件處理情況進行了梳理，發現2020年以來共辦理不起訴案件277件353人，但不起訴案件后續處理情況不理想，尤其是多數不起訴案件沒有向行政機關提出行政處罰檢察意見，其主要表現在以下幾個方面：一是向行政機關提出給予行政處罰的案件數量較少。在277件不起訴案件中，僅對被不起訴人提出12份行政處罰檢察意見，僅占總數4.33%。二是不起訴案件的檢察建議主要針對社會治理問題。在不起訴案件中，針對發案單位、相關職能部門在案件暴露出的違法犯罪隱患和監督管理漏洞問題，發出社會治理類檢察建議6份，均是針對相關社會治理問題，非直接針對的是被不起訴人，對被不起訴人規制和懲戒作用有限。三是訓誡措施適用流于形式。除了針對未成年被不起訴人開展集中訓誡外，其他不起訴案件均通過公開聽證或者宣讀不起訴決定書的同時進行口頭訓誡，未啟動專門的訓誡程序或者制作書面訓誡書，存在訓誡對象狹窄、訓誡內容簡單、流于形式、效果不佳的現象。四是部分非刑罰措施未適用。由于多數案件公安機關和紀律監察機關已在前期進行了相關處理，因此基本沒有提出給予行政處分或者沒收違法所得檢察意見的情況。
二、不起訴案件非刑罰治理的現實困境
（一）對不起訴案件再進行行政處罰的爭議。在277件不起訴案件中，涉及危險駕駛罪102件，交通肇事罪23件，占不起訴案件總數的48.78%。在這些案件中，除少數案件外，大多數案件在移送檢察機關之前，公安機關已對犯罪嫌疑人作出了吊銷駕駛證的行政處罰，檢察機關作出不起訴決定后是否再進行行政處罰存在不同意見：一是認為沒有再進行處罰的必要，對比酒駕違法暫扣駕駛證6個月的行政處罰，吊銷犯罪嫌疑人駕駛證的行政處罰明顯要嚴厲，故危險駕駛案件不起訴之后沒有必要對犯罪嫌疑人再進行處罰；二是認為不起訴后再進行行政處罰不妥，比照行政罰款“一事不再罰”原則，不宜對已作過行政處罰的案件再處罰，同時一般不起訴案件在作出不起訴決定時已過行政處罰處理期限，再進行行政處罰將面臨程序是否再啟動、法律條款如何適用等難題，這是公安機關反對再進行行政處罰的主要原因；三是認為對于吊銷駕駛證的危險駕駛案件犯罪嫌疑人，可以考慮再作罰款之類的行政處罰，但需要與公安機關深入溝通，確保雙方意見一致，同時確保行政處罰合理合法。
（二）行政機關對行政執法的理解存在角度差異。一是對刑事司法和行政執法標準機械理解，存在刑行相對立，沒有實現有效配合。如實踐中公安機關認為案件已達到刑事立案標準并立案偵查，就不宜再作行政處罰，否則可能存在對案件降格處理之嫌。但事實上檢察機關的行政處罰檢察意見，是以案件構成犯罪為前提，而非對案件降格處理。二是將刑事處理作為行政案件結案方式。行政機關認為將涉嫌犯罪案件移送公安機關立案偵查，即已履行了相應的法定職責，司法機關的不起訴決定也是案件的一種處理結果，行政機關無再進行處理的必要，故對于檢察機關的檢察意見，多數以行政處罰存在法律適用、處罰標準等問題消極應對。另外行政處罰將面臨的行政聽證、行政復議等程序考驗，也讓行政機關對不起訴案件的行政處罰持消極態度。三是認為行政處罰法律適用不明。部分案件尤其是新類型違法犯罪案件，法律規定相對模糊，公安機關或者其他行政機關認為作行政處罰缺少法律依據、法律規定不明、屬于其他部門職責或者需要其他部門配合等等，導致不起訴案件難以作行政處罰。
（三）對不起訴后檢察權運行的理解困境。一是非刑事處罰措施認知不足。檢察官往往只關注案件的刑事處理結果，而對非刑事處罰措施關注和研究不夠，甚至沒有認識到提出檢察意見是不起訴案件中的一項法定職責，導致非刑事處罰措施運用不足。二是對相關行政處罰規定掌握不夠。實踐中檢察官更多掌握和運用刑事法律規定，忽視對行政法規的學習和運用，難提出準確的檢察意見，調查發現多數檢察意見只是簡單的建議行政機關作行政處罰，未列明適用的具體法律條款和行政處罰方式，反映出檢察官對行政法掌握運用的欠缺。三是對相關法律規定理解存在不同看法。刑事訴訟法第177條規定，需要給予行政處罰處分或者需要沒收其違法所得的,應當提出檢察意見。但實踐中對不起訴案件“是否需要”行政處罰須綜合考量多種因素，不同的價值導向也會讓檢察官會存在不同的看法。如故意傷害等案件中，檢察官通過多方面的努力平衡了當事人的利益、化解了矛盾糾紛、達成了刑事和解，為防止挑起新的社會矛盾，檢察官不再提出行政處罰檢察意見。
三、做好不起訴案件“后半篇文章”的路徑思考
針對刑事司法和行政執法銜接不到位，造成刑事處罰和行政處罰的失衡問題，檢察機關必須以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺積極能動履職，積極探索完善刑行銜接機制，切實做好不起訴案件“后半篇文章”，實現從治罪到治理的轉變，促進社會治理體系和治理能力現代化。
（一）強化刑行銜接理念共識。一是強化政治擔當。通過常態化開展“以政治說辦案、講工作”、案例研討等活動，引導檢察人員提高政治素養，從站在推進訴源治理，助力社會治理能力和水平提升的高度認識不起訴案件非刑罰治理的重要性，切實轉變“不起訴即完結”、“辦結即辦好”的錯誤思想，努力在辦案中實現懲治犯罪、警示引導、問題預防、事了人和的有機統一。二是加強行政法規的學習。針對實踐中部分檢察人員對行政法規研究較少，對違法犯罪行為屬于哪個行政部門管轄，適用哪些法律規定，作出何種處罰把握不準問題，需通過加強相關行政法規的學習與運用，準確把握行政處罰主體、處罰依據、程序和內容。三是強化非刑罰治理共識。不起訴案件行政處罰缺位與行政機關的認知偏差也有一定關系，需通過與行政機關同堂培訓、交流互促等形式，一方面提升檢察人員在治安、交通、市場監管、環保等領域的專業知識，另一方面強化行政機關刑行銜接理念，轉變“移送即結案”、“不訴也不罰”等錯誤觀念，促使行政機關依法履職，共同推進刑行銜接工作。
（二）實化刑行銜接工作環節職能。輕微犯罪可從輕處理但不能不追究，不起訴決定代表的是刑事追責程序的終結，但被不起訴人的其他法律責任依然需要追究。一是健全非刑罰處理情況調查評估機制。對擬不起訴案件，需要對不起訴人的犯罪原因、犯罪情節、主觀惡性、認罪悔罪態度，以及一貫表現等方面的情況進行調查評估，綜合分析確定適當的非刑罰措施。可將非刑罰處理情況調查評估作為不起訴案件的一項前置程序納入案件審查報告，以此強化檢察官非刑罰處理的責任意識。二是探索實行書面承諾機制。當前隨著認罪認罰從寬制度、刑事和解程序的深化，被不起訴人悔過、賠禮道歉、賠償損失等不同程度得以實現，但有必要通過建立書面承諾機制進一步實化懲戒教育和監督管理措施，可由犯罪嫌疑人根據案件事實和其自身情況，自愿進行書面承諾，通過自愿接受行政處罰、參加公益性社會勞動、配合網格管理、履行民事賠償責任、現身說法等方式，檢察機關在綜合案件事實、犯罪情節，以及承諾情況的基礎上，依法作出不起訴處理，以此不起訴案件辦理效果。三是強化涉案財物處置措施。實踐中不起訴決定書關于涉案財物處置情況還存在籠統模糊和不規范問題，易損害檢察機關的司法權威，需依據《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》，在不起訴決定書和檢察意見中明確涉案財物的處理依據、范圍和措施，切實做到保障合法、懲治非法。四是加強檢察建議的運用。針對單位犯罪或者涉案單位在監督管理方面的漏洞和具體風險，需要充分運用社會治理檢察建議的形式督促其完善制度漏洞，預防和減少違法犯罪行為的發生。
（三）實化刑行銜接配合機制。一是建立信息溝通和工作協作機制。需與公安機關、行政機關進一步健全信息溝通和工作協作機制，定期通報信息、商討問題、研究對策，解決因信息不暢導致相關部門無法及時獲知案件信息，無法及時有效解決刑行銜接中的各種難題。二是建立不起訴案件行政處罰統一處理機制。危險駕駛、交通肇事、故意傷害、盜竊等類型的案件占不起訴案件大多數，且均屬公安機關直接管轄的案件，也是不起訴案件刑行銜接的重點領域。需充分運用偵查監督和協作配合機制，針對危險駕駛、交通肇事、故意傷害、盜竊等案件，就處罰爭議、處罰依據、處罰標準、程序等問題與公安機關建立統一標準和處理機制，確保不起訴案件刑行有效銜接。三是建立協作協商機制。由于行政管理涉及社會管理的方方面面，不起訴案件刑行銜接涉及的領域也較為廣泛，除了公安機關，也需要與其他行政機關加強協作協商。通過建立執法專業問題咨詢、問題協商、異議處理等機制，解決移送部門把握不準、職能交叉推諉扯皮、處罰標準和方式存在爭議，以及檢察意見落實不到位等問題。四是建立責任落實機制。可由鄉鎮綜治中心比照社區幫教，統籌相關部門對被不起訴人進行監管和教育，督促被不起訴人積極履行書面承諾事項，并根據被不起訴人的行為表現建立誠信檔案，作為其再犯案件是否批準逮捕、起訴、建議寬緩量刑的重要考量，鄉鎮綜治中心監管情況可納入全縣綜治考核范圍。針對這些工作機制“具有零散化、易變動、局限性等特點，僅能起到臨時性的應急作用”問題，筆者認為只有通過對工作機制進行探索完善，解決在實踐中面臨的各類實際問題，才能為刑行銜接制度的健全打下堅實的基礎。
（四）深化內部監督制約。做好不起訴案件“后半篇文章”也需要通過健全檢察機關內部監督制約機制，夯實檢察官主體責任。一是完善案件質量評查機制，將不起訴案件后續處理情況納入案件質量評查范圍。將不起訴案件非刑罰處罰情況調查評估、檢察意見制發情況、非刑罰措施的質量和效果等納入到案件質量評查范圍，與檢察官履職績效掛鉤，反向激勵檢察官更加重視不起訴案件后續處理問題。二是增強統一業務應用系統非刑罰處理功能。目前統一業務應用系統還不能直觀反映不起訴案件后續處理情況，無法準確及時掌握非刑罰處理情況，建議在統一業務應用系統中增加不起訴案件非刑罰處罰情況調查評估、訓誡、責令悔過、檢察意見等相關信息，在提示檢察官主動履職的同時，方便數據的抓取和研判。三是加強不起訴案件的監督管理。在案件管理過程中，通過流程監控、業務數據分析研判和案件質量評查等，強化不起訴案件后續處理情況的跟蹤監督，推動不起訴案件非刑罰治理問題的解決。（縣人民檢察院檢察長 侯小麗）
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